Der strafende Staat

Er sass immer vor der Migros, ein paar Meter vom Eingang entfernt, in der Hand ein Foto, dazu das Schild «Für meine Kinder». Sass da, bei Kälte, bei Regen, er winkte mir schon von Weitem zu.

Manchmal wechselten wir ein paar Worte, viel war nicht möglich. Aber ich verstand bald, dass diese kurzen Gespräche für ihn fast so wichtig waren wie die Münzen, die ich in seinen Kartonbecher warf.

Vielleicht, weil er sich gesehen fühlte, anerkannt.

Dann, eines Tages, war er weg.

Sichtbare Armut sei in der protestantisch geprägten, erfolgsfokussierten Schweiz etwas zum «Wegschauen», zum «Verdrängen», sagt der Basler Anwalt Christian von Wartburg. Er hat sich als langjähriger Grossrat für die Basler SP, aber auch beruflich dafür eingesetzt, dass Betteln, wie er sagt, «als eine Form der Existenz respektiert, gesehen und nicht verurteilt wird».

Ein längerer Kampf.

Betteln, als die augenfälligste Form von Armut, war im Kanton Basel-Stadt, wie in der Mehrheit der Kantone, verboten. Wer bettelte, riskierte eine Busse, wer die Busse nicht bezahlen konnte, musste eine sogenannte Ersatzfreiheitsstrafe absitzen – wer bettelte, wurde straffällig. Dann, bei einer Revision des Übertretungsstrafrechts, beschloss der Basler Grosse Rat, das generelle Bettelverbot aufzuheben. Bestraft sollte nur noch werden, «wer andere Personen zum Betteln schickt oder als Mitglied einer Bande bettelt»; die Bestimmung trat im Juli 2020 in Kraft.

Mit unerwarteten Folgen.

Kurz darauf waren sie an vielen Orten in der Stadt zu sehen: bettelnde Menschen, mehrheitlich Rom*nja, auf Brücken, vor Grossverteilern, sie standen vor Restaurants und schliefen nachts unter freiem Himmel, in Parks und auf Plätzen; mit einem Mal sichtbare Armut in der reichen Stadt. Das verunsicherte und verärgerte selbst gestandene Linke. Für die Basler SVP aber war die «Bettlerflut» ein gefundenes Fressen, um im Wahlkampf Stimmung zu machen und die Wiedereinführung des Bettelverbots zu fordern.

Doch mitten in diese Debatten hinein erging ein wegweisendes Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte; es stellte klar, sagt Christian von Wartburg, dass es menschenrechtswidrig ist, «eine Person zu büssen dafür, dass sie gar nichts hat».

Dina Bazarbachi, eine streitbare, engagierte Genfer Anwältin, setzt sich seit vielen Jahren dafür ein, dass Rom*nja in der Rhonestadt nicht regelmässig aufgegriffen, gebüsst, eingesperrt werden. Sie übernahm die Verteidigung einer Romni, die arbeitslos war, Analphabetin, die mehrmals gebüsst wurde, verhaftet, wegen Nichtbezahlung der Bussen verurteilt; und einmal hatte ihr die Polizei das erbettelte Geld, exakt 16 Franken und 75 Rappen, abgenommen, weil «illegal erworben».

Weder das kantonale Gericht noch das Bundesgericht gaben ihr Recht.

Ein Recht auf Armut

Anders hingegen der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, der entschied, dass das Genfer Polizeigesetz mit seinem strikten Bettelverbot und dem ebenso strengen Bussenregime die Menschenrechte, insbesondere auch die Menschenwürde der betroffenen Romni verletze; die Klägerin, so das Gericht, habe «keine andere Wahl gehabt als zu betteln», es bedeute eine «Herabsetzung ihrer Menschenwürde», das zu verbieten und sie dafür auch noch zu büssen.

Das Urteil setzte europaweit den Massstab, dass Menschen ein Recht haben auf Bedürftigkeit und darauf, diese Bedürftigkeit auch sichtbar zu machen.

Aber das Urteil, sagt Christian von Wartburg, «war von beschränkter Wirkung».

Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt beschloss bei den weiteren Beratungen zwar, sich an den Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu halten und erliess eine strenge Bettelordnung, mit Rayonverboten, Distanzpflichten; sie kommt damit aber einem Verbot ziemlich nahe, einige Bestimmungen hob das Bundesgericht wieder auf, weil unverhältnismässig. Was noch übrig blieb vom erlaubten Betteln, schränkte der Basler Regierungsrat nochmals ein mit einem Entscheid vom Juli 2023, wonach «mittellose Personen aus EU- oder EFTA-Staaten, die einzig zum Betteln in die Schweiz einreisen», sofort und «per Verfügung vom Migrationsamt weggewiesen» werden können; das Betteln wird nicht als «Erwerb» anerkannt, weshalb «ausländische», bettelnde Personen, nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, auch die «Einreisevoraussetzungen» nicht erfüllten.

Keine Zahlen, keine Ahnung

Das Urteil aus Strassburg hat bisher nicht zu einer schweizweiten Aufhebung des Bettelverbots geführt. St. Gallen hat das bestehende Verbot gelockert, die neue Regelung in Genf kommt (wie auch das Basler Reglement) einem Verbot sehr nahe, ebenso ein Gesetzesentwurf in der Waadt; der Schutz der «öffentlichen Ordnung» wird überall höher gewichtet als das Recht auf Betteln.

Wir wissen, dass jede sechste Person in der Schweiz von Armut betroffen ist, die vierthöchste Quote in Europa. Darüber hinaus gibt es keine Zahlen, schon gar keine wissenschaftliche Erhebung über Herkunft, Motivation, Bedürfnisse von Menschen, die in der Schweiz in der Öffentlichkeit um eine Unterstützung bitten.

Kurt Rentsch, der in Zürich das «Café Yucca» leitet, eine Anlaufstelle für Menschen ohne Obdach, für gestrandete Tourist*innen, aber auch für Bettler*innen, spricht lieber von «Menschen, die auf der Suche nach Ressourcen sind». Die einen, sagt er, arbeiten temporär, bitten dann wieder um Almosen, reisen weiter, leben von der Hand in den Mund, dann finden sie wieder Arbeit – Kurt Rentsch nennt sie «Europawander*innen». Und auch sonst, sagt er, sind die Grenzen fliessend und Menschen landen aus sehr unterschiedlichen Gründen in der Armut.

Und es steht, um sie loszuwerden, eine ganze Palette von Sanktionen bereit.

Für Marianne Aeberhard, Geschäftsleiterin der Menschenrechtsorganisation humanrights.ch, hat das Wegsperren von Menschen in der Schweiz «Tradition». Die Tradition gründe darauf, argumentiert sie, dass in der Schweiz «soziale Probleme gelöst werden, indem man sie aus dem öffentlichen Raum verschwinden lässt», und dass «Scheitern nicht zu einer akzeptierten Lebensform gehört». Marianne Aeberhard erinnert daran, dass Zwangsarbeit, Kindeswegnahmen, Sterilisationen, vor allem aber die sogenannte «administrative Versorgung» viele Jahre lang probate Mittel waren, um Armutsbetroffene, Personen ohne Schweizer Pass und gesundheitlich beeinträchtigte, angeblich «arbeitsscheue», «asoziale» oder «liederliche» Menschen auszugrenzen.

Heute, sagt Aeberhard, seien die Mittel andere, aber der Zweck bleibe derselbe.

Die Schweiz ist europäische Spitzenreiterin bei der Anordnung der Untersuchungshaft, und 54 Prozent aller Menschen in U-Haft sind entweder Asylsuchende oder haben einen ausländischen oder unbekannten Wohnsitz. Hoch sind auch die Zahlen im sogenannten Massnahmenvollzug, hier können Straftäter*innen sehr lange und über das Strafmass hinaus in Gewahrsam gehalten werden, um «die Gesellschaft vor weiteren möglichen Straftaten zu schützen». Zum Sanktionenregime gegen bedürftige, wenig privilegierte Menschen gehört auch die «fürsorgerische Unterbringung» in eine Anstalt. Jede fünfte Person, die sich in der stationären Psychiatrie in der Schweiz befindet, wird gegen ihren Willen eingewiesen, ein Rekordwert im europäischen Vergleich. Hinzu kommen rund dreitausend Personen, die in sogenannte Administrativhaft genommen wurden, um zu verhindern, dass diese Menschen – die oft mit nichts als mit dem eigenen Leben in die Schweiz gekommen sind – untertauchen.

Und äusserst wirksam ist ein Strafregime, das armutsbetroffene Menschen ganz besonders trifft: die Ersatzfreiheitsstrafe. Sie kommt dann zur Anwendung, wenn Personen ihre Busse nicht bezahlen können, was häufig vorkommt; und es trifft vor allem Menschen, die wegen Bagatelldelikten gebüsst werden, hauptsächlich wegen Fahren ohne Ticket im öffentlichen Verkehr. Wer sich ein Trambillett für drei Franken, ein Zugticket für zwanzig Franken nicht leisten kann, wird auch eine Busse von hundert Franken oder noch mehr nicht begleichen können; also ersatzweise ab in den Knast, für 100 Franken ein Tag Gefängnis, so lautet der Tarif.

Auch hier steht die Schweiz europaweit an der Spitze, 2023 verbüssten 53 Prozent aller Menschen im Strafvollzug eine Ersatzfreiheitsstrafe. Gemäss einer Studie im Auftrag des Zürcher Amts für Justizvollzug aus dem Jahr 2019 gaben über 80 Prozent der Betroffenen an, sie hätten die verhängte Busse nicht selbst bezahlen können. Wer eine Ersatzfreiheitsstrafe absitzt hat, so die Studie, ein rund zehn- bis zwanzigmal tieferes Vermögen als Personen, die ihre Busse bezahlen konnten. Die Ersatzfreiheitsstrafe betrifft also klar Menschen mit tiefen oder keinen finanziellen Ressourcen; die Kosten dafür gehen in die Milliarden, die Zürcher Studie hat errechnet, dass jeder Hafttag pro Person mit 216 Franken zu Buche schlägt. Die Strafanstalten platzen aus allen Nähten, Champ Dollon bei Genf ist mehrfach belegt, in den Berner Regionalgefängnissen ist der Platz so knapp geworden, dass statt drei Personen vier bis fünf pro Zelle untergebracht werden, inhaftierte Menschen schlafen in umgebauten Arbeitsräumen, in Massenzellen.

Michael Burkard, Stadtrat des Grünen Bündnis in der Stadt Bern, richtete gemeinsam mit anderen die Anfrage an die Berner Stadtregierung, ob der Gemeinderat bereit sei, beim Verwaltungsrat der öffentlichen Verkehrsbetriebe «Bernmobil» darauf hinzuwirken, dass «in Zukunft keine armutsbetroffenen Personen, welche sich ohne gültigen Fahrschein haben befördern lassen», ins Gefängnis kommen. Worauf die Stadtberner Regierung antwortete, Bussen könnten auch in Raten abbezahlt werden oder man könne ein Gesuch zur Leistung gemeinnütziger Arbeit stellen; im Übrigen sei Bernmobil «an die gesetzlichen Rahmenbedingungen» gebunden.

Muster der Ausgrenzung

Die Kriminalisierung von Armut sei eine folgerichtige Konsequenz des neoliberalen Staates, der seinen Bürger*innen «keine Sicherheit mehr verspricht», sagt der Soziologe Loïc Wacquant, der an der University of California lehrt; aber der neoliberale Staat verspricht, die Bürger*innen «vor den Armen zu schützen», sagte er in einem Vortrag an der Universität von Santiago de Chile. Und damit der Staat diesem Credo nachkommen könne, also arme Personen von den gut Situierten fernzuhalten, entwickle er, so Loïc Wacquant, immer ausgefeiltere Muster zur Ausgrenzung, der Staat werde zu einer «klassifizierenden und stratifizierenden Maschine»; die «Hyperincarceration», also der total übersteigerte Wille zur Inhaftierung, sei das deutlichste Ergebnis dieser Strategie.

Besonders kritisch bei alledem: niedriger sozialer Status plus ungesicherter Aufenthalt.

Der Zürcher Rechtsanwalt Babak Fargahi erzählt von unzähligen Fällen, bei denen Armutsbetroffenheit und Migrationserfahrung mit fatalem Ergebnis zusammenkommen : der Ausschaffung. Besonders krass der Fall einer Frau, Mutter von vier minderjährigen Kindern, verheiratet, die wegen Sozialhilfebezug aus der Schweiz weggewiesen wurde. Das Bundesgericht hat diesen Entscheid des Zürcher Migrationsamts bestätigt.

Grundlage dieser Sanktionspraxis sind zwei Bestimmungen im Ausländer- und Integrationsgesetz, wonach Personen, die auf Sozialhilfe angewiesen sind, ihre Niederlassungsbewilligung oder sonstige Bewilligungen verlieren; allerdings nur, so die Praxis, wenn sie dies selber verschulden. Der Begriff des «Selbstverschuldens» wird aber, sagt Babak Fargahi, sehr breit interpretiert. Der Nachweis, dass die Sozialhilfeabhängigkeit «nicht selbst verschuldet» ist, gelingt oft allein durch einen Erwerbsunfähigkeitsnachweis der Invalidenversicherung IV; die IV wiederum ist in ihrer Praxis so streng, dass der Beweis kaum je gelingt, und wenn, dann nur nach einem langwierigen Verfahren.

Vom Opfer zum Opfer

Die Bestrafung von Sozialhilfeabhängigkeit mit einer Ausweisung hat Familien auseinandergerissen, sie hat dazu geführt, dass Menschen, die in der Schweiz aufgewachsen sind, in ein «Ursprungsland» deportiert wurden, in dem sie noch nie gelebt haben. Diese Praxis ist ein Exempel für das, was Loïc Wacquant als «Strafapparat des Staates» bezeichnet, der nicht nur übers Strafrecht wirkt, sondern auch über das Sozialrecht. Gemäss Marc Spescha, Rechtsanwalt und emeritierter Professor für Migrationsrecht an der Universität Freiburg, ist die Schweiz mit dieser Praxis «unrühmliche Spitzenreiterin». Viele Menschen ohne Schweizer Pass, ergänzt der Rechtsanwalt Babak Fargahi, verzichten auf den Gang zur Sozialbehörde und ziehen die «absolute Bedürftigkeit dem Risiko einer Ausweisung vor».

Samira Marti, Nationalrätin der SP, reichte im Juni 2020 die parlamentarische Initiative «Armut ist kein Verbrechen» ein und postulierte, dass es «Ausländer*innen» nach über zehn Jahren Aufenthalt in der Schweiz möglich sein soll, «unverschuldet» Sozialhilfe zu beziehen, «ohne direkt mit einer Wegweisung konfrontiert zu sein»; nur wer «mutwillig» von der Sozialhilfe profitiert oder abhängig bleibt, soll mit einer Sanktion rechnen müssen. Beide Räte gaben der Initiative Folge, allerdings hat die staatspolitische Kommission, die über die Neufassung der Artikel im Ausländer- und Integrationsgesetz beriet, die Initiative mehr als nur abgeschwächt. Sie kippte in ihrem Entwurf nicht nur die zehnjährige Frist, sie ersetzte auch den Begriff «mutwillig» durch «eigenes Verschulden», womit die bisherige Praxis zementiert würde.

Armut soll, so die Haltung der Kommission, weiterhin bestraft werden können.

Nicht nur bettelnde Menschen oder Menschen mit niedrigem sozialem Status und einer psychischen Erkrankung oder Menschen ohne Schweizer Pass, die in die Armut abrutschen, erfahren die Strafkeule; die Keule trifft auch Opfer von Missbrauch und Menschenhandel, vor allem Sexarbeiterinnen.

Géraldine Merz, Fachmitarbeiterin bei der Fachstelle Frauenhandel und Frauenmigration FIZ in Zürich, weiss von vielen Fällen, bei denen Sexarbeiterinnen in einen Teufelskreis von Zwang, Bussen, Ausweisung und Existenzverlust geraten. Sie erzählt von einer Sexarbeiterin, die von ihrem Zuhälter zum Anschaffen ausserhalb des städtischen «Strichperimeters» gezwungen wurde, dafür mehrfach Bussen aufgebrummt bekam, sich am Ende mit der Wegweisung aus der Schweiz konfrontiert sah. Zwar wurde sie im Strafverfahren gegen den Zuhälter als Opfer von Menschenhandel anerkannt, dann aber verurteilt, weil sie sich illegal in der Schweiz aufgehalten habe.

Auch dies ein klassischer Fall von «Crim­migration», dem Zusammenspiel von strafrechtlichen und migrationsrechtlichen Sanktionen, die betroffene Personen direkt in die Existenz­losigkeit katapultiert.

Géraldine Merz findet es stossend, dass in diesem und in anderen Fällen «Betroffene als Opfer von Menschenhandel anerkannt, dann aber doch sanktioniert werden». Sie plädiert dafür, dass die Schweizer Behörden endlich das Prinzip des «Non-Punishment» der Europaratskonvention zur Bekämpfung von Menschenhandel ernst nehmen und anwenden. «Non-Punishment» bedeutet, dass Opfer für ihre rechtswidrigen Handlungen generell nicht bestraft werden dürfen, wenn sie dazu gezwungen wurden. Im Übrigen fordert das FIZ, dass dieser Grundsatz nicht nur für Opfer von Menschenhandel gelten solle, sondern auch für «besonders verletzliche Personen oder in grosser Prekarität lebende Menschen». Es brauche eine «explizite Verankerung des Non-Punishment-Prinzips» im Schweizer Recht.

Angenommen, das Prinzip käme wirklich zur Anwendung: Auch der junge Mann vor der Migros, der seine Armut durch Betteln kundtat, er sässe vielleicht noch da; wäre nicht bestraft worden für sein Dasein, nicht ausgewiesen, nicht ausgegrenzt, sondern anerkannt. Als einer von vielen, die auch nicht anders können.